本期嘉賓：

　　吳鐘瑚　國家發(fā)改委能源研究所研究員

　　李志青　復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任

　　林伯強　廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任

　　劉春彥　同濟大學(xué)法學(xué)院院長助理

　　編者按：

　　當下最時髦的活法是像梁朝偉一樣，閑了悶了臨時去機場，隨便趕上哪班飛機就搭哪班，到歐洲喂鴿子。不過，2013年1月1日起，“梁朝偉們”必須為那兩趟喂鴿子的來回航班交上航空碳排放稅。

　　今年1月1日，歐盟在強行推出法案開征航空碳排放稅。根據(jù)法案，只要在歐盟區(qū)域機場起降的國際航班，無論是否中轉(zhuǎn)，都需為超出歐盟規(guī)定配額標準的碳排放付錢，否則將會面臨巨額罰款甚至被停航。

　　不過，全球多國對歐盟的做法并不買賬，2月21日至22日在俄羅斯首都莫斯科舉行的歐盟航空碳稅特別會議上，與會26國代表聯(lián)合制定了一攬子反對歐盟航空碳稅的“報復(fù)性”方案。雖然反對的聲音巨大，但是歐盟推行碳排放稅的決心并未動搖。2月24日，有消息稱，歐盟計劃將碳排放稅的征收范圍擴展到海運領(lǐng)域。

話題一

收碳稅是否合法

　　聯(lián)合抵制歐盟收取航空碳稅的舉措正在升級。此前，美國航空運輸協(xié)會、多家美國航空公司、國際航空運輸協(xié)會（International Air Transport Association，IATA，簡稱“國際航協(xié)”）以及加拿大航空委員會等還以歐盟違反《芝加哥公約》為由聯(lián)合提起訴訟，被歐洲法院駁回。現(xiàn)在，歐盟航空碳稅特別會議的與會國提出了一攬子反對歐盟航空碳稅的“報復(fù)性”方案。那么，歐盟征收航空碳排放稅是否有悖《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的原則？是否符合國際法？

　　李志青：首先，根據(jù)WTO自由貿(mào)易原則，各成員國的貨物和服務(wù)貿(mào)易不能設(shè)定壁壘，雖然沒有細則規(guī)定，但是這已經(jīng)成為貿(mào)易全球化的大環(huán)境下一個約定俗成的發(fā)展方向。因此，歐盟單向征收碳稅的行為顯然已經(jīng)違反了這個原則。

　　其次，無論是從碳稅征收主體的歐盟，還是征收對象的所有入境歐盟的各國航空公司，都違背了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》這兩個文件中，關(guān)于發(fā)達國家及發(fā)展中國家所負有的“共同但有區(qū)別的責任”。也就是說，歐盟無權(quán)單方面作出收費決定，并且也不能對所有入境國的航空運輸公司實施“無區(qū)別”的稅費待遇。

　　吳鐘瑚：美國以及其他國家對歐盟征收航空碳稅的起訴，都說明這一行為不被各個國家所接受、認可。如果說碳稅的征收就是文件中“共同但有區(qū)別的責任”的體現(xiàn)，那么不排除其他一些國家也會對來自歐盟的飛機“有區(qū)別”地對待。碳稅的征收可以是“單向”的，但歐盟與世界各國的貿(mào)易卻是“雙向”的。

　　劉春彥：歐盟出臺航空碳排放稅的行為得不到法律支持。《京都議定書》中關(guān)于“發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責任”的規(guī)定的出臺具有其歷史背景。事實上，發(fā)達國家為謀求發(fā)展，在整個歷史時期內(nèi)累計碳排放量數(shù)額驚人。如果現(xiàn)在不許發(fā)展中國家謀求經(jīng)濟發(fā)展，也可以說是，發(fā)達國家提前透支了現(xiàn)在其他發(fā)展中國家的碳排放量。因此，考慮到發(fā)達國家必須為歷史時期內(nèi)的累計排放總量承擔一定責任，《京都議定書》規(guī)定發(fā)達國家與發(fā)展中國家“有區(qū)別的責任”。然而，目前能看到的歐盟航空碳排放稅，卻沒有針對性地區(qū)別發(fā)達國家與發(fā)展中國家的不同責任。在印度、中國等發(fā)展中國家在歐洲航空市場所占份額越來越大的當下，歐盟必須傾聽發(fā)展中國家的聲音。

　　其次，歐盟出臺的法律只能在歐盟的框架內(nèi)起效，現(xiàn)在不只對歐盟的航空公司要求碳排放稅，還對其他國家與地區(qū)的航空企業(yè)征收碳排放稅，并沒有充足的法律依據(jù)。事實上，這也是目前碳交易困境的一種表現(xiàn)。

　　林伯強：現(xiàn)在航空碳排放稅的分歧點在于其是否受《京都議定書》的制約。歐盟推行碳稅，立足點是認為碳稅這一事物，并不在《京都議定書》的協(xié)議范圍之內(nèi)；而廣大發(fā)展中國家則據(jù)理力爭，認為歐盟的航空碳稅理所當然地受制于《京都議定書》。站在發(fā)展中國家的立場，拒絕歐盟無區(qū)別的碳稅機制，符合歷史時期碳排放總量的既有現(xiàn)實。另一方面，歐盟在分配二氧化碳配額的時候并沒有對航空技術(shù)和基礎(chǔ)截然不同的發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行區(qū)分，發(fā)達國家如歐盟、美國等的航空業(yè)已經(jīng)是成熟的行業(yè)，而發(fā)展中國家的航空業(yè)則仍處于成長時期，這無疑限制了發(fā)展中國家航空業(yè)的發(fā)展。

話題二

收稅能否根治碳污染

　　對于征收航空碳排放稅的爭論還在愈演愈烈時，歐盟卻更進一步地要求將碳排放稅擴展到海運領(lǐng)域。為何爭分奪秒地大力推進碳排放稅的征收，收碳排放稅就能從根本上解決碳排放問題嗎？歐盟以地區(qū)性需求來要求其他各國，又是否合理？

　　李志青：歐盟早在2008年就開始考慮碳稅的征收問題了。其表面原因是希望通過碳稅的征收，來達到減少歐盟區(qū)域內(nèi)碳排放量的目的。但從碳稅的征收與節(jié)能減排的有效實施這兩者的關(guān)系看，并不一定能有效互動。可以說，歐盟的碳排費不是為了“有效而有效”，而是希望借此逐步將航空、運輸物流、工業(yè)制造等各方面都納入其ETS碳交易市場體系中來。

　　而本次碳稅征收的深層次原因則是，歐盟希望利用其十多年來在節(jié)能環(huán)保方面積累的技術(shù)、行業(yè)標準、碳交易市場體系等一系列優(yōu)勢，來提升歐盟區(qū)域經(jīng)濟的綜合競爭力。

　　正因為歐盟已經(jīng)取得了在碳排放方面的先發(fā)優(yōu)勢，加上《京都議定書》將在2013年失效，所以歐盟才急于單方面、一刀切地向入境的各國航空公司征收碳稅。這一舉動并不合理，也不可行。

　　林伯強：歐盟征收碳稅，目的是能收一點就收一點。航空業(yè)是相對容易征稅的產(chǎn)業(yè)，因此歐盟雖然說的是建立碳排放交易系統(tǒng)，實質(zhì)是對航空業(yè)征收碳關(guān)稅。而航空業(yè)并不是碳排放的主要來源，目前國際上對碳排放要負主要責任的，仍然是高能耗的重工業(yè)。因此，首先向航空業(yè)征收碳稅，對于碳減排并沒有那么大的意義。

　　歐盟目前提出又要征收海運碳稅，也可以理解。畢竟在單個行業(yè)內(nèi)征稅對實際減排影響較小，向所有行業(yè)征碳稅，符合歐盟內(nèi)部的減排邏輯。估計此后會有更多行業(yè)會被歐盟征收碳稅。但是，航空碳稅的征收具有象征意義，如果航空碳稅問題無法合理解決，海運碳稅的談判必然也將寸步難行。

　　吳鐘瑚：歐盟的碳稅征收不是能夠一蹴而就的事情。歐盟忽略各成員國在其發(fā)展過程中的碳排放積累，而一味地提高對成員國之外的國家和地區(qū)的碳排放標準要求，這并不公平。由于世界各國的碳排放歷史不同，加上全球氣候變暖對于世界各地的氣候影響也不同，因此這其中有很多工作要做。而不僅僅是一個碳交易系統(tǒng)、一個收費項目就能解決的問題。

　　劉春彥：不能否認，碳減排將是人類社會未來發(fā)展的主要趨向之一。但碳減排的直接手段并非包括如今提到的航空碳排放稅等一系列碳交易行為，而應(yīng)當是提高碳減排技術(shù)與市場化的程度。事實上，目前航空業(yè)采用的空客飛機正是提倡航空碳稅的歐洲生產(chǎn)的。

　　因此，要在航空業(yè)進行碳減排，最根本的還在于提高空客飛機的碳減排水平。否則，碳稅的征收也僅是對已造成碳排放的航空公司進行事后懲罰。而且，這種懲罰并不一定會收到預(yù)期效果。因為航空公司能夠相對容易地將這種額外支出轉(zhuǎn)嫁給消費者。這樣導(dǎo)致碳稅征收了，碳排放卻沒有下降的尷尬局面。另一方面，歐洲也必須保證，其所征收的碳稅確實完全投入碳減排技術(shù)的研發(fā)和推廣上，而非被挪作他用。

話題三

歐盟為何一意孤行

　　中國、美國、俄羅斯、加拿大和印度等至少35個國家以及國際民航組織等，都對歐盟單方面、強制性征收國際航空碳排放稅表達了強烈的反對。歐盟的強硬態(tài)度雖然有所松動，但歐盟并沒有打消征稅念頭。面對全球各國強烈抵制，歐盟為何一意孤行，強征航空碳排放稅呢？

　　李志青：歐盟一意孤行的舉動，和其經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，同時也和它所處地理位置有關(guān)。從經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，節(jié)能減排無疑是以后各個國家發(fā)展的一個趨勢，而歐盟尤其是其中的德國、法國等發(fā)達國家已經(jīng)走在了前面。在環(huán)保方面，除了歐盟之外，目前還有亞洲的中印日韓、美洲的美國、加拿大、巴西等許多國家，都是很重要的碳排放經(jīng)濟體和環(huán)保市場。因此，歐盟在沒有得到上述這些國家的認可與支持下，想制定新的環(huán)保規(guī)則，取得這方面的定價權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，條件并不成熟。

　　從歐盟所在的地理位置看，其中的德、法及北歐諸國都屬于“氣候脆弱”的國家。由于歐盟國家地理位置普遍在高緯度，其所在地區(qū)的氣候缺乏多樣性，在全球氣候變暖的大環(huán)境下，這些國家在面對由此產(chǎn)生的諸如洪水、旱災(zāi)、嚴寒等氣候變化時，其“脆弱性”就非常明顯。同時，歐盟所處的地理位置的各種自然資源并不豐富，石油、礦產(chǎn)、煤炭、天然氣等都相對缺乏。因此，自然地理位置也是歐盟急于主導(dǎo)各種節(jié)能減排措施積極推動的一個因素。

　　吳鐘瑚：一個需要對外貿(mào)易的強勁增長來提振經(jīng)濟發(fā)展的歐盟，不希望看到因為碳稅的增收而產(chǎn)生負面的影響。另一方面，為了尋求經(jīng)濟增長點，歐盟又想將其綠色環(huán)?？萍?、標準打造成新的優(yōu)勢。在碳稅征收問題上，一味單方面征收，得不到其他國家的認可與支持；不積極推動碳稅征收，又會讓既有的優(yōu)勢被慢慢追趕替代。因此，歐盟方面“度”的把握非常重要。

　　劉春彥：歐洲當然考慮到其他國家會有較大爭議。但其仍然一意孤行，說明強制推行航空碳排放交易稅對其有一定積極因素。一方面，歐洲如今深陷歐債危機，如果能在航空業(yè)獲得部分資金，也可以從一定程度上緩解其經(jīng)濟壓力。另一方面，歐洲推行航空碳排放稅也有爭奪話語權(quán)的因素。目前，全球范圍內(nèi)的碳交易機制并未完全建立，而對碳排放的管制需求卻越來越大，能夠搶先制定出區(qū)域性的碳交易機制，并將其推廣至全球范圍內(nèi)施行，可以為其在這一交易機制內(nèi)贏得很大的定價權(quán)。

　　林伯強：歐盟開征碳稅，顯然想把低碳全球化做成推動其經(jīng)濟增長的機會。關(guān)鍵在于今后的貿(mào)易保護可以打著低碳發(fā)展的旗號，迫使發(fā)展中國家減少排放。發(fā)達國家可以先利用資金和技術(shù)優(yōu)勢，創(chuàng)造低碳技術(shù)和管理的制高點，然后在氣候談判中施加溫室氣體減排壓力，同時向外輸出“綠色技術(shù)和管理模式”。另一方面，提高進入市場產(chǎn)品的環(huán)保標準，制造“綠色壁壘”。

　　不過，話語權(quán)一說則不必當真。因為歐盟推出航空碳稅，其他國家也可以相應(yīng)跟進，所以會出現(xiàn)一個全球開征航空碳稅的局面。但由于歐盟在碳排放上的體量與綜合實力并沒有達到美國當年奪取金融話語權(quán)的程度，而且從目前其碳稅機制受到廣泛反對來看，歐盟很難單方面確立其在碳交易體系中的定價權(quán)。

話題四

會否升級成貿(mào)易戰(zhàn)

　　利用法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國家的“開放天空”協(xié)議；暫?；蚋淖冇嘘P(guān)擴大商業(yè)飛行權(quán)利的談判……為期兩天的歐盟航空碳稅特別會議在莫斯科落幕，歐盟強行征收航空碳排放稅遭遇與會26國提出一攬子“報復(fù)性”方案聯(lián)合抵制。對于抵制聲音，此前歐盟氣候行動司司長德貝克只建議“有條件暫?！焙娇仗级愋路ㄒ?guī)部分內(nèi)容，那么歐盟會繼續(xù)讓步還是會升級為貿(mào)易戰(zhàn)？

　　林伯強：與會代表在俄羅斯首都莫斯科舉行的歐盟航空碳稅特別會議上擺出的是典型貿(mào)易戰(zhàn)的姿態(tài)。但會否實施一攬子報復(fù)方案，還得看歐盟能否坐下來談判。碳稅問題的最佳解決方案當然是安排一個雙方都能接受的機制來征稅，能夠促進綠色環(huán)保；中間路線便是歐盟征收一定數(shù)額的碳稅，雙方在數(shù)量上能夠妥協(xié)；雙方大打貿(mào)易戰(zhàn)，自然是最下策。事實上，目前爭議雙方都仍有協(xié)商的余地。比如征收的額度、起征點以及各經(jīng)濟體之間的區(qū)別等，都必須經(jīng)過雙方的談判才能正式確定?？紤]到航空碳稅牽涉甚廣，走向貿(mào)易戰(zhàn)的可能性還是比較小的。

　　李志青：實際上，在全球范圍氣候變化談判進展緩慢的同時，各主要排放國都已經(jīng)在思考如何規(guī)避總量控制的障礙，通過其他的政策手段來靈活推進本國的碳減排和低碳發(fā)展進程。但是，歐盟在推行碳稅的時間表上過于激進，至少提前其他國家3至5年，這也是當前世界其他各國在航空碳稅上與歐盟進行抗爭的癥結(jié)所在。

　　目前來看，歐盟單邊征收碳稅不會成功。雖然“有條件的暫停”是一個積極信號，但包括中、美等幾個碳排放大國在內(nèi)的態(tài)度都是非常重要的。比如最近在美國和加拿大很火爆的頁巖氣的開采與加工，這個過程會產(chǎn)生大量的碳排放，但這一能源對美、加兩國來說又都非常重要。此外，隨著北極冰雪的融化，北極資源的勘探會變得相對容易，加拿大、美國等近北極圈國家又是全球氣候變暖的所謂“受益者”。因此，各個國家在面對《京都議定書》或者其他節(jié)能減排措施時的態(tài)度都有所側(cè)重，要達成共識非常不易。

　　吳鐘瑚：歐盟在沒有得到各方認同的情況下，單方面執(zhí)行碳稅的征收并一定能成行。即使執(zhí)行了，效果也不一定好。最新的消息是歐盟將推遲執(zhí)行碳稅征收一年，如果各方面屆時還不能達成共識，可能還會延期。

　　劉春彥：歐洲雖然想強制推行其制定的航空碳排放交易稅，但它也明白必須與其他國家與地區(qū)進行進一步的協(xié)商。這是一個不斷討價還價的過程，最終看到的交易機制應(yīng)該會有大量改動。歐洲想要征收碳稅，那就必須在多方協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上取得各方的同意。今后將被納入碳稅體系的國家與地區(qū)，會在碳排放比例、征收額度等具體數(shù)值上進行多次博弈。

話題五

中國如何出招

　　歐盟航空碳排放稅征收涉及全球2000多家航空公司，中國33家航空公司的歐洲航線將受影響，歐洲之聲網(wǎng)站曾在2月6日撰文指出，如果雙方?jīng)]有就此問題達成協(xié)議，中國的航空公司將從2013年4月起被禁止進入歐盟領(lǐng)空。對此，中國航空業(yè)有哪些應(yīng)對方案？

　　李志青：最近中國民航總局已經(jīng)規(guī)定，各大國內(nèi)航空公司未經(jīng)政府有關(guān)部門批準，不得參與歐盟碳排放交易體系。對于中國來說，節(jié)能環(huán)保以及碳排放的規(guī)劃治理，不僅僅是我國航空業(yè)的事情，而是涉及到國家的發(fā)展戰(zhàn)略。因此我們應(yīng)當做好充分的、詳細的、整體的研究論證?！笆濉币?guī)劃中“綠色節(jié)能環(huán)保”是一個很重要的關(guān)鍵字，中國可以從法律法規(guī)、行業(yè)標準及科學(xué)技術(shù)等諸多方面，拉近與歐盟的差距。

　　吳鐘瑚：如果2013年初中國的航空公司的飛機，因為中歐雙方未達成協(xié)議而被禁止進入歐盟領(lǐng)空，這已經(jīng)和“改善環(huán)境”這一征收碳稅的初衷相違背了。不過，這種情況不大可能發(fā)生。中國航空業(yè)能夠做的是執(zhí)行相關(guān)政府的規(guī)定，而我國相關(guān)政府部門則要加強與歐盟有關(guān)方面的溝通，并與其他國家和地區(qū)的有關(guān)部門展開交流合作。

　　劉春彥：想要禁止中國航空公司進入歐盟領(lǐng)空完全是不現(xiàn)實的想法。一方面，中國飛往歐洲各國的航班越來越多，占歐洲市場的份額也越來越大。歐盟拒絕來自中國的航班，不僅會損失航空業(yè)部分的收入，還會對旅游、消費等連帶消費行為造成消極影響。另一方面，中國也將對此采取相應(yīng)的限制措施，這對歐盟而言并不是好消息，最直接的影響就是，歐盟的空客飛機將失去中國的巨額訂單。

　　而對中國而言，應(yīng)抓緊航空及海運方面的立法工作。更重要的是，研發(fā)碳減排技術(shù)，從根源上降低參與此類碳交易的成本。

　　林伯強：中國短期內(nèi)沒有應(yīng)對的方法。歐盟方面的態(tài)度比較強硬，中國若不交，便不能進入歐盟領(lǐng)空。而這一結(jié)局，并不是完全沒有可能出現(xiàn)。由于航空碳稅以及限制入境是歐盟提出的，因此歐盟內(nèi)部此前應(yīng)該已經(jīng)衡量過這樣做的利弊。

　　如果到時真的到了這一地步，中國也可以立法向歐盟航空征收碳稅。事實上，我認為，歐盟開啟的可能是一連串的循環(huán)。開始時，其他國家有可能將效仿歐盟對其過境的航班也征收碳排放費用，后來就會有國家將對其他進出口商品重復(fù)征收無區(qū)別的“碳關(guān)稅”。這場圍繞著碳展開的貿(mào)易戰(zhàn)，會因為各國資源的相互限制，最終形成碳平衡。

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