圖：從2012年1月1日起，歐盟會(huì)將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EmissionsTradingScheme，簡(jiǎn)稱ETS）。

　　德班聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)在12月11日跌跌撞撞地結(jié)束，各方達(dá)成了一些尚沒(méi)有法律約束力和沒(méi)有多大確定性的結(jié)果，這讓那些不想馬上進(jìn)行溫室氣體減排的國(guó)家（及其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者）多多少少松了一口氣。但這不包括全球航空業(yè)者。就在這次會(huì)議上，歐盟代表再次確認(rèn)，不管德班會(huì)議達(dá)成什么協(xié)議，從2012年1月1日起，歐盟都會(huì)將國(guó)際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EmissionsTradingScheme，簡(jiǎn)稱ETS）。

歐盟坐地?fù)屽X？

　　這個(gè)被俗稱為“航空碳稅”的安排的基本含義是，從實(shí)施日起，對(duì)于有航線飛經(jīng)歐盟領(lǐng)域的航空公司適用歐盟規(guī)定的排放配額，每個(gè)航空公司2012年所獲配額依其2010年排放量在歐盟的總排放量中所占的比例來(lái)定。在2012年，85%的配額免費(fèi)發(fā)放給各公司，其余部分以拍賣的方式出售。如果沒(méi)有買足配額，航空公司就要為每噸的額外排放支付100歐元的罰款，違規(guī)嚴(yán)重者也有可能導(dǎo)致停航或扣押飛機(jī)。

　　對(duì)被強(qiáng)行納入歐盟ETS系統(tǒng)的全球4000多家航空公司來(lái)說(shuō)，這意味著歐盟是在坐地?fù)屽X。航空界估計(jì)第一年為此支出的碳稅將會(huì)達(dá)15億美元。中國(guó)民用航空局（Civil Aviation Administration of China，簡(jiǎn)稱“民航局”）測(cè)算，中國(guó)民航業(yè)第一年的此種支出將達(dá)8億元人民幣。

　　歐盟此項(xiàng)決定幾乎引起了全球航空業(yè)和它們背后的外國(guó)政府的一致反對(duì)。20多個(gè)國(guó)家，包括中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、巴西、印度等主要大國(guó)，簽署了反對(duì)將航空業(yè)納入ETS的聲明或宣言，并與歐盟進(jìn)行了部長(zhǎng)級(jí)別的交涉。但歐盟貌似決心已定，毫無(wú)妥協(xié)意愿，隨著碳稅生效日期的臨近，這自然引起各國(guó)航空業(yè)按捺不住的焦慮，和日漸措辭嚴(yán)厲的聲討。比如中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（中航協(xié)）就發(fā)表聲明稱，歐盟的ETS“制度設(shè)計(jì)存在重大缺陷，條例內(nèi)容違反國(guó)際法基本原則……”我協(xié)會(huì)認(rèn)為解決全球航空業(yè)的大氣碳排放問(wèn)題，不應(yīng)該以歐盟推行單邊主義、實(shí)行貿(mào)易對(duì)抗和利益為先的辦法，而應(yīng)該由各國(guó)政府和全體行業(yè)成員采取協(xié)商的方式，尋求達(dá)成一致和共同解決的措施。如歐盟ETS不顧反對(duì)強(qiáng)制推行，本會(huì)將敦促本國(guó)政府采取相對(duì)應(yīng)的措施，以維護(hù)中國(guó)航空運(yùn)輸企業(yè)在國(guó)際航空市場(chǎng)中的發(fā)展權(quán)益。”

　　顯而易見(jiàn)，中航協(xié)的聲明既有國(guó)際法上的訴求，又有基于情理的譴責(zé)，還多多少少裹挾著一點(diǎn)民族主義。然而當(dāng)我們認(rèn)真從情、理、法的角度去辨析歐盟的航空碳稅，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這事情并非傳言的那樣可惡，而無(wú)論是出于一國(guó)國(guó)民的責(zé)任還是對(duì)我們所共同居住的地球的義務(wù)，對(duì)航空碳稅都有必要予以一定的理解，并在此基礎(chǔ)上尋求合理的政治上的合作解決方法。

航空碳稅符合國(guó)際法

　　鑒于法律被認(rèn)為是底線，我們先從歐盟的航空碳稅是否符合國(guó)際法談起。我們不必進(jìn)行模擬法庭的推演，因?yàn)橐呀?jīng)有了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的案例。2009年底，美國(guó)三家航空公司就此在倫敦高等法院起訴歐盟，英國(guó)法院認(rèn)為此問(wèn)題涉及整個(gè)歐共體利益，遂要求歐洲法院（ECJ）提供司法解釋。2011年10月，歐洲法院的首席法律顧問(wèn)（AdvocateGeneral）作出初步裁決，稱航空碳稅完全符合國(guó)際法。

　　原告的主要主張是歐盟的相關(guān)條例違反了國(guó)際法上的主權(quán)原則和航行自由原則。以一架從舊金山到倫敦的航班為例，它的29%排放是在美國(guó)空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。那么歐盟有什么權(quán)力對(duì)在他國(guó)空域和公海上的排放征收稅費(fèi)？

　　但是歐洲法院首席法律顧問(wèn)的意見(jiàn)—要注意該意見(jiàn)一般會(huì)成為法院的判決理由—是，歐盟的相關(guān)條例不違反國(guó)際法。該條例只涉及到在歐盟領(lǐng)域降落和起飛的航班，雖說(shuō)對(duì)它們要求符合一定的排放量標(biāo)準(zhǔn)，但這并不是一個(gè)自設(shè)域外管轄權(quán)的條例，因?yàn)槠痫w和降落本身就構(gòu)成了歐盟屬土管轄權(quán)的基礎(chǔ)。此外，相關(guān)的國(guó)際條約也并不禁止此類市場(chǎng)化的措施。

　　確實(shí)，在現(xiàn)有的國(guó)際法游戲規(guī)則體系內(nèi)很難找到合適的具體規(guī)定去指控歐盟的航空碳稅。也有說(shuō)法稱歐盟違反了世界貿(mào)易組織（WTO）的規(guī)定，設(shè)立了非法的貿(mào)易壁壘。但WTO關(guān)心的主要是在關(guān)稅和非關(guān)稅措施方面的非歧視待遇。即使航空碳稅可以被認(rèn)為是一種國(guó)內(nèi)稅費(fèi)措施，但由于它平等適用于歐盟內(nèi)外的所有航空公司，故不構(gòu)成任何國(guó)際貿(mào)易法意義上的歧視待遇。在著名的“海龜/海蝦”一案中，美國(guó)對(duì)來(lái)自外國(guó)的不是采用保護(hù)海龜?shù)牟稉圃O(shè)施所捕的海蝦的進(jìn)口采取限制措施，即使這些蝦完全是在海外捕撈的。盡管這一措施具有一定的域外管轄的意思，但WTO的上訴機(jī)構(gòu)指出，美國(guó)保護(hù)海龜?shù)姆ㄒ?guī)本身并沒(méi)過(guò)錯(cuò)，只要其確是為了保護(hù)可用竭的天然資源并且在適用上不具有任意性和歧視性，就不違反WTO法律。同理，歐盟的航空碳稅也不違反相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易法。

航空碳稅是邁向監(jiān)管一小步

　　如果在國(guó)際法上很難直接責(zé)難歐盟，那么航空碳稅在情理上是否有很大的問(wèn)題？這一措施是不是蠻不講理的和沒(méi)有來(lái)由的搶錢工具？反對(duì)者主張說(shuō)，民航飛機(jī)的排放只占到全球溫室氣體排放量的3%，但是要注意到其在排放量增長(zhǎng)方面是各產(chǎn)業(yè)中最快的，年均增長(zhǎng)速度在4%左右。盡管十幾年前就已經(jīng)開始了試圖限制民航飛機(jī)氣體排放的談判，但在航空業(yè)強(qiáng)力的游說(shuō)之下，各種雙邊與多邊談判均不能取得具體的成果，而航空業(yè)的排放至今仍處在一種“無(wú)法無(wú)天”、缺乏監(jiān)管的境況之下。在這個(gè)意義上，歐盟的航空碳稅只是開始了邁向監(jiān)管此類排放的很小的一步。平心而論，相對(duì)于航空業(yè)巨大的產(chǎn)值和收入來(lái)說(shuō)，因?yàn)楹娇仗级愃枰闹С鍪呛苄〉囊还P數(shù)目。以中國(guó)民航業(yè)為例，2010年全行業(yè)營(yíng)業(yè)收入4115億元，利潤(rùn)總額437億元，需要付出的8億元能占多大比例？

　　以種種陰謀論來(lái)揣度歐盟碳稅也沒(méi)有多大必要。有云，歐盟這樣做是為了主導(dǎo)全球碳交易市場(chǎng)，并掌握航空碳排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，和航空運(yùn)輸業(yè)及制造業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)控制權(quán)?；谝韵略?，這些說(shuō)法不能成立。第一，很難令人相信一個(gè)征收數(shù)額不算很多的碳稅就能使歐盟實(shí)現(xiàn)上述宏大的“戰(zhàn)略目標(biāo)”。第二，歐盟并不壟斷世界航空市場(chǎng)，其他國(guó)家，包括世界上其他兩個(gè)最大的航空國(guó)家中國(guó)和美國(guó)，也都有能力采取相似的措施以實(shí)現(xiàn)同樣的目標(biāo)。至于說(shuō)歐盟這樣做純是擴(kuò)大財(cái)政收入則更是令人啞然失笑。以歐盟巨大的經(jīng)濟(jì)總量，連經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)救市的資金需求量就達(dá)萬(wàn)億美元之多，每年因碳稅而征收的十幾億美元實(shí)在是一個(gè)可以忽略的數(shù)目。

　　以歐盟多年來(lái)的表現(xiàn)來(lái)看，它確實(shí)是環(huán)境保護(hù)和溫室氣體減排的積極推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者，無(wú)論是其內(nèi)部環(huán)保減排措施還是在全球談判中的主張，都是走在世界前列。以最近的德班氣候大會(huì)為例，各大國(guó)中唯獨(dú)歐盟提出了要達(dá)成具有法律約束力的減排措施的“路線圖”。相形之下，兩大發(fā)展中國(guó)家中國(guó)和印度以及斤斤計(jì)較的美國(guó)更被認(rèn)為是達(dá)成最終協(xié)議的“阻撓者”。就航空碳稅而言，相對(duì)于種種陰謀論，我們更有理由相信歐盟在促成更多的溫室氣體減排方面的誠(chéng)意。事實(shí)上，歐盟在上述關(guān)于航空碳稅的訴訟中就得到六個(gè)環(huán)保組織結(jié)成的聯(lián)盟的強(qiáng)力支持，而其中三個(gè)組織就來(lái)自美國(guó)本土。如果中國(guó)的環(huán)保組織也像美國(guó)環(huán)保組織那樣支持歐盟，難保不被不理性的民族主義者目為“漢奸行徑”。

　　對(duì)航空業(yè)來(lái)說(shuō)，需要認(rèn)識(shí)到，航空碳稅是一種激勵(lì)性措施，如果航空公司排放量減少，需要支出的稅費(fèi)就越少。如果航空企業(yè)能夠以此為契機(jī)，加強(qiáng)研發(fā)，加快技術(shù)進(jìn)步，減少碳排放，這不僅能夠節(jié)省開支，也能為全人類的福祉和為整個(gè)地球的環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。

　　但是，從另一方面來(lái)說(shuō)，盡管歐盟的碳稅有其好的用心，也算不上是違反國(guó)際法的不合理不適度措施，我們回到國(guó)際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然歐盟心意已決，航空碳稅的實(shí)施勢(shì)在必然，歐盟因此與其他大國(guó)發(fā)生一定的沖突也在所難免。各大航空公司在其本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)上都有很大的分量，能夠游說(shuō)其政府采取報(bào)復(fù)行動(dòng)。比如美國(guó)航空業(yè)正在美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)通過(guò)一個(gè)“歐盟禁止法案”（Europeanunion ProhibitionAct），旨在禁止美國(guó)公司遵守歐盟的ETS，并要求美國(guó)政府在美國(guó)公司因違反歐盟此項(xiàng)條例而被處罰的時(shí)候予以國(guó)家協(xié)助。另?yè)?jù)報(bào)道，中國(guó)也威脅取消對(duì)空中客車公司的大量訂單。如果這樣，將使世界各大經(jīng)濟(jì)體因航空業(yè)而邁入貿(mào)易戰(zhàn)時(shí)代，最后導(dǎo)致兩敗俱傷。在目前的情況下，最好的辦法是政治解決，由大國(guó)通過(guò)多邊協(xié)商，達(dá)成一個(gè)利益共享的機(jī)制。

　　（作者系新加坡國(guó)立大學(xué)法學(xué)院副教授國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)者）