圖：2010年8月27日，在最繁忙的“銀行休假日”，倫敦希斯羅機(jī)場的66000名員工每天需要運(yùn)送80萬人次、飛行近5000次航班。CFP

　　大限將至。

　　2012年1月1日，按照歐盟排放交易體系的規(guī)定，所有到、離歐盟機(jī)場的航班均需納入該體制并交付超過排放額度的罰款。中國的33家航空公司榜上有名。

　　根據(jù)中國民用航空局（下稱“民航局”）初步測算，2012年，中國各大航空公司起碼需要向歐盟支付約8億元人民幣，而隨著中歐間航班量的增加，這個(gè)數(shù)字將不斷攀升。

　　5月2日，中國航空運(yùn)輸協(xié)會（下稱“中航協(xié)”）代表團(tuán)赴布魯塞爾與歐洲委員會負(fù)責(zé)氣候變化和航空運(yùn)輸?shù)墓賳T進(jìn)行交流與對話。

　　“不打無準(zhǔn)備之仗”，中國航空運(yùn)輸協(xié)會副秘書長柴海波清楚地記得，當(dāng)代表團(tuán)團(tuán)長羅朝庚旗幟鮮明地表明立場：“不承認(rèn)ETS（歐盟排放交易體系）”、“不具備法律效力”、“堅(jiān)決反對ETS”時(shí)，歐盟官員臉上吃驚的表情。

“過路費(fèi)”狂飆

　　這不是中方第一次提出抗議。

　　2007年9月，當(dāng)歐盟正在實(shí)施和醞釀將國際航空業(yè)納入排放交易體系法案時(shí)，中航協(xié)就曾致函時(shí)任歐盟委員會副主席加奎斯·巴洛特，表達(dá)了對該法案的嚴(yán)重關(guān)切和強(qiáng)烈反對立場。

　　然而反對聲并沒有阻止立法的進(jìn)程，2008年，歐盟將航空業(yè)納入歐盟排放交易機(jī)制，該法案于2009年2月2日生效，并于2012年1月1日起正式實(shí)行。

　　今年3月10日，中航協(xié)再次致信歐盟排放交易體系重申了反對立場，并于5月2日率團(tuán)與中國國際航空股份有限公司（下稱“國航”）、中國東方航空股份有限公司（下稱“東航”）以及中航協(xié)的法律代表等前往布魯塞爾與歐洲委員會氣候行動總司談判。

　　這個(gè)還有7個(gè)多月即將生效的法案，到底有多嚴(yán)格？

　　根據(jù)歐盟委員會2011年3月7日發(fā)布的規(guī)定，將航空業(yè)總排放許可量規(guī)劃為以2004年至2006年三年平均排放量的97%為排放上限，至2013年則嚴(yán)格降低至95%。按此計(jì)算，航空的歷史排放量確定為219476343噸二氧化碳，該數(shù)的97%為212892052噸二氧化碳，即2012年的航空排放配額總量。

　　根據(jù)歐盟規(guī)定，飛經(jīng)歐盟的航空公司可免費(fèi)獲得的碳排放配額的82%，其中的15%將由航空公司通過拍賣的方式獲取，剩余的3%的排放量將被分配給高速成長中的航空公司以及行業(yè)后來者。根據(jù)國際航空協(xié)會此前測算，歐盟碳稅將使航空業(yè)成本明年增加34億歐元。

　　全球2000多家航空公司在歐洲機(jī)場起降的航班，都必須為超過免費(fèi)配額的碳排放支付費(fèi)用。由于歐盟設(shè)定的免費(fèi)配額逐年遞減，隨著航空公司機(jī)隊(duì)規(guī)模和航線網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大，航空公司要繳納的航空碳稅將逐年遞增。

　　中國民航局節(jié)能減排辦公室向媒體披露，如果按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業(yè)僅2012年一年就要支付約8億元人民幣購買碳排放配額，2020年則超過30億元人民幣，9年累計(jì)支出約176億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬元人民幣的額外成本。

　　具體到航空公司，根據(jù)最新的我國航空企業(yè)往返歐洲航線的實(shí)際情況估算，2010年，東航的碳排放交易費(fèi)將達(dá)1.31億元，國航的碳排放交易費(fèi)將為2.12億元，南航將花3.26億元埋單。

　　這些“罰款”不僅提高了中國航空的運(yùn)營成本，還阻礙了中國航企進(jìn)軍國際市場的前進(jìn)道路。

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　　這項(xiàng)看似醞釀多年的歐盟法案到底經(jīng)不經(jīng)得起推敲？

　　參與本次談判的中國航空運(yùn)輸協(xié)會首席法律顧問、中國民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)所所長解興權(quán)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“首先，歐盟排放交易體系以2004-2006年排放的年均值作為配額總量的設(shè)置就不合理，而以此數(shù)據(jù)作為-2020年的分配依據(jù)更是加劇了不合理性?！?/P>

　　具體來說，發(fā)達(dá)國家的航空業(yè)在2004-2006年時(shí)幾近飽和，而發(fā)展中國家的航空業(yè)是近幾年才開始迅速增長，目前處在高增長期，估計(jì)2010年以后的發(fā)展速度會更加迅速，以原來的指標(biāo)作為免費(fèi)配額的分配基準(zhǔn)，只會限制發(fā)展中國家航空公司的發(fā)展。

　　由此帶來的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的不公平現(xiàn)象“顯而易見”。一位業(yè)內(nèi)人士向記者舉例，我國一家主要飛歐的航空公司2012年就有36%的碳排放配額需要購買，交易成本2.1億元人民幣；到2015年需要購買的排放配額比例和交易成本分別為48%和3.8億元；2020年這一數(shù)字將分別達(dá)到67%和7.3億元人民幣。

　　同屬星空聯(lián)盟的德國漢莎航空公司（下稱“漢莎航空”）2012年僅有8%的配額需要購買，且該比例也不會有顯著增加，相反我國航空公司則會因缺口不斷擴(kuò)大而嚴(yán)重影響未來發(fā)展。

　　然而，即便是“占了便宜”的漢莎航空也并不看好這項(xiàng)法案。

　　5月6日，在中國訪問的漢莎航空董事會主席克利斯托夫·弗蘭茨接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示：“我很擔(dān)心如果歐盟強(qiáng)推碳交易之后，中國等國家將采取強(qiáng)硬的反制措施，這意味著歐洲的航空企業(yè)可能會面臨雙重繳費(fèi)，從而影響我們和全球航空公司的利益?！蹦壳爸袊⒚绹?、俄羅斯都對歐盟單方面執(zhí)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表示了反對態(tài)度?！叭绻荒芙鉀Q全球化的問題，歐盟單方的碳排放交易收費(fèi)必須放棄或者推遲?！?/P>

　　中航協(xié)副秘書長柴海波告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，歐盟排放交易體系的不合理之處還表現(xiàn)在其“并非直接減排手段，而是單方面建立的一種以節(jié)能減排名義實(shí)施的迂回的具有金融性質(zhì)的制度，強(qiáng)迫交易，阻礙、抑制了廣大發(fā)展中國家航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展?！绷硗猓窈２ㄖ赋?，如果真以減排為目的，則該法案“實(shí)施對象顛倒，沒有首先針對飛機(jī)及發(fā)動機(jī)的制造商，沒有從源頭抓起減排”。

　　中國民航干部管理學(xué)院副教授鄒建軍指出，歐盟碳排放交易法令的根本是在以環(huán)保為借口爭奪全球話語權(quán)“在貿(mào)易上形成新的制衡手段”。

　　除了制度上的不合理外，中國民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)所副所長李琦表示表示，歐盟排放交易體系還嚴(yán)重違背了多條國際條約和國際法原則。其事實(shí)上增加了發(fā)展中國家額外的減排負(fù)擔(dān)，有悖于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，并且違背了《京都議定書》第2.2條規(guī)定的非附件1國家（發(fā)展中國家）不承擔(dān)量化減排義務(wù)的原則。

　　其次，該法案也違背了《芝加哥公約》和國際民航組織對航空排放的基本立場。國際民航組織在第36、37屆大會上通過的《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓瘺Q議》均要求，“各國在設(shè)計(jì)新的和執(zhí)行現(xiàn)有的國際航空基于市場措施時(shí)，遵守附件所列的指導(dǎo)原則，并與其他國家開展建設(shè)性的雙邊和/或多邊磋商和談判，以便達(dá)成協(xié)議?！倍鴼W盟單方面將國際航空納入歐盟排放交易體系并采取單邊行動，顯然違背了國際民航組織對航空排放交易問題的基本立場。

　　再者，該法案也違背了中國與歐盟成員國之間航空運(yùn)輸協(xié)定中關(guān)于燃油免征稅費(fèi)的規(guī)定。

反制進(jìn)行時(shí)

　　是“坐以待斃”，還是“積極應(yīng)戰(zhàn)”？

　　2010年底，美國航空和新美聯(lián)航已共同向歐盟提起訴訟，訴訟目前還在進(jìn)行之中。據(jù)柴海波透露，近期也有一家發(fā)展中國家航空公司向歐盟提起訴訟，并請求中航協(xié)在訴訟中作為第三方證人提供輔助資料。

　　柴海波一再強(qiáng)調(diào)中國反對歐盟排放交易體系并不代表中國不贊同航空減排，相反，在未來中國民航發(fā)展中，減排工作非常重要。2006年年初，民航局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的意見》，更加明確地提出了“到2010年，民航單位產(chǎn)出能耗比目前下降10%左右，力爭到2020年下降20%，達(dá)到目前航空發(fā)達(dá)國家的水平”的目標(biāo)。

　　而2008年民航局出臺的《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》確定了到2015年“噸公里能耗和噸公里二氧化碳排放均比2005年下降15%”的目標(biāo)。

　　民航局2011年4月《關(guān)于加快推進(jìn)民航業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定的減排目標(biāo)則是：到2020年我國民航單位產(chǎn)出排放（噸公里能耗和噸公里二氧化碳排放）比2005年下降22%。

　　一位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，為達(dá)到減排目標(biāo)，國內(nèi)各航空公司曾在一周內(nèi)就減少了1000多個(gè)航班的起降。某航空高管更是表示，連北京大興區(qū)政府（北京第二機(jī)場所在地）都給公司下了減排指標(biāo)，說“中國不重視減排，實(shí)屬冤枉”。

　　代表團(tuán)最后向歐洲委員會遞交的意見和建議中表明：建議歐盟取消將全球進(jìn)出歐盟的航空公司納入歐盟排放交易體系的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容；希望采取“暫停實(shí)施”的措施，或“推遲實(shí)施”的措施，此項(xiàng)推遲至少應(yīng)推遲到2020年之后等。

　　據(jù)剛剛回國的柴海波介紹，代表團(tuán)目前“還在等待歐委會的回復(fù)”。

　　如果歐盟堅(jiān)持不采取任何措施，中方該如何應(yīng)對？柴海波表示，將強(qiáng)烈建議中國政府對進(jìn)出中國的歐盟成員國航班采取比歐盟排放交易體系力度更大的反制措施。解興權(quán)也表示，雖然時(shí)間所剩不多，但是只要運(yùn)用好國際法，提起訴訟不成問題。

　　不過，“這種對抗性的結(jié)果也是我們最不想看到的?！辈窈２ㄕf。

各方反應(yīng)

　　積極應(yīng)戰(zhàn)型

　　2010年底，美國航空和新美聯(lián)航已共同向歐盟提起訴訟，訴訟還在進(jìn)行之中；2011年，某發(fā)展中國家航空公司提起訴訟。

　　不理不睬型

　　俄羅斯航空，作為全世界唯一對飛越其領(lǐng)空的航班收費(fèi)的國家，很多時(shí)候俄羅斯都對歐盟頒布的各種法案處于“視而不見”的狀態(tài)。

　　磋商型

　　中國航空公司，尋求談判解決機(jī)會。

　　隨波逐流型

　　美、俄、中以外的被納入歐盟排放交易體系非歐盟成員國國家，以發(fā)展中國家為主，靜觀事態(tài)變化。

歐盟排放交易體系

　　歐盟排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme， EU ETS），依據(jù)2003年10月13日歐洲議會與歐盟部長理事會所共同發(fā)布的排放交易指令，并于2005年1月1日起正式實(shí)施。排放上限按歐盟的配額規(guī)定，每個(gè)配額相當(dāng)于一噸二氧化碳當(dāng)量，排放者超出免費(fèi)配給的排放量，便面臨購買配額或投資技術(shù)減少排放兩種選擇。

航空業(yè)納入歐盟排放交易體系

　　2008年11月19日，航空業(yè)被列為歐盟排放交易體系。截至2011年2月，歐盟排放交易機(jī)制管制產(chǎn)業(yè)活動已達(dá)29種，納入3類溫室氣體（二氧化碳、氧化亞氮及全氟碳化物）。

　　修正指令要求，自2012年1月1日起，所有到離歐盟機(jī)場之航班均需納入歐盟排放交易機(jī)制。不論其為歐盟或非歐盟之航空公司。

歐盟排放交易體系實(shí)施三個(gè)階段

　　第一階段

　　2005年1月1日—2007年12月31日

　　首先針對10種產(chǎn)業(yè)活動進(jìn)行管制，僅監(jiān)測二氧化碳排放，許可排放量每超出1噸，罰款40歐元。

　　第二階段

　　2008年1月1日—2012年12月31日

　　包括修正監(jiān)測及報(bào)告指引、更嚴(yán)格的排放上限，以及增加管制的產(chǎn)業(yè)活動種類；許可排放量每超出1噸，罰款100歐元。

　　第三階段

　　2013年1月1日—2020年12月31日

　　調(diào)和核配方法、增加管制的產(chǎn)業(yè)活動種類、增加監(jiān)測的溫室氣體種類等。