圖：中國青海玉樹機場。民航圖庫圖片，攝影：民航資源網網友“mu522”。瀏覽作者圖庫原帖《[原創(chuàng)]萬眾一心玉樹加油》。

　　2011年2月24日，中國民用航空局（Civil Aviation Administration of China，簡稱“民航局”）局長李家祥在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上回答記者有關“支線機場普遍存在經營虧損”的問題時如是說：中國現(xiàn)在運營的175座機場中，虧損的機場約有130座，多數(shù)都在虧損，但虧損量非常小，130多座機場在2010年虧損了16.8億元。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國支線機場共128個，24個盈利，104個虧損，虧損面達80%。其中，虧損機場中的72.1%分布在中西部。中部地區(qū)1個盈利，17個虧損，虧損面99%；西部地區(qū)14個盈利，58個虧損，虧損面81%。

　　既然如此，為何還要支持其發(fā)展，李家祥局長的回答一語中的。第一，機場是公共基礎設施，不能單純從盈利出發(fā)，而要從當?shù)亟洕鐣C合發(fā)展，特別是長遠發(fā)展出發(fā)。第二，要計算綜合效用，要全面看待它的效用。盡管這130座機場虧損，但是所在地政府對機場虧損沒有埋怨，而是積極進行扶持，不少省市、不少城市對這些虧損機場采取了補貼政策。為什么愿意補貼？因為機場的作用，投入和產出的比例是18，帶動的是整個區(qū)域經濟的社會發(fā)展，寧愿給點小補貼，也要讓它發(fā)揮大作用。第三，民航局積極支持機場運營。“十一五”期間中國民航局對支線航空補貼超過60個億。同時，民航局還將進一步提升支線機場的管護水平、運營水平，提高它的綜合效用。那么，應該如何看待支線機場虧損呢？

支線機場公益性特征更明顯

　　機場是公共基礎設施，具有很強的公益性。支線機場（旅客吞吐量200萬人次以下的機場）作為國家機場體系的重要組成部分，公益性特征更加明顯。其大多位于落后地區(qū)，是當?shù)赝ㄟ_外界的主要橋梁，對促進區(qū)域經濟和社會協(xié)調發(fā)展、推動和諧民航建設具有重要作用。

　　2008-2010年，我國支線機場的數(shù)量分別是110個、虧損比為82%；122個，虧損比為89%；128個，虧損比為80%。造成支線機場虧損的原因很多，情況復雜。一是支線機場作為公益性基礎設施的基本屬性是其虧損的根本原因。機場提供的產品和服務具有顯著的外部性特征，以普遍服務而非競爭性服務向消費者提供，同時，機場還承擔著公安、消防、醫(yī)療急救等公益職能，這些機構發(fā)生的支出無法實現(xiàn)成本定價，而經營性資產收益又無法完全彌補其運行成本支出，導致大部分小型機場嚴重虧損，經營困難。二是支線機場大多地處經濟落后地區(qū)，市場需求不足，旅客數(shù)量少，機場主營業(yè)務創(chuàng)收能力較低，特殊的地理環(huán)境又使運行成本遠高于一般地區(qū)。三是非航空業(yè)務開展難度大。支線機場航空性業(yè)務收入和非航空性業(yè)務收入比例失衡，非航空性業(yè)務收入比重遠低于大型機場。從以往的財務數(shù)據(jù)看，在大型機場收入中占比較大的航站樓租賃、廣告、貴賓室、商貿、配餐和餐飲收入，支線機場經營收入均較小。原因是支線機場地處經濟發(fā)展水平相對較低地區(qū)，客流量小且在機場停留時間短，消費能力不足，商家缺乏進入機場及參與設施建設的意愿和動力。四是運營成本高。民航機場建設投資額大，回收期長。巨額建設資金最終要反映到機場的運營成本折舊費用上。機場折舊費是機場成本的重要要素，約占總成本的1/4，而支線機場折舊費用更高。同時，部分支線機場因地處偏僻或地理、天氣環(huán)境惡劣而致設施設備運維成本更高。此外，再小的機場也必須承擔著管制、通信、導航、氣象等空管業(yè)務的運行管理，由此導致運營成本加重。五是債務負擔重。雖然提供小機場全額資本金注入，但部分小機場還是通過銀行貸款解決資金缺口，由此背負著沉重的還本付息負擔。除此之外，支線航空發(fā)展落后，也阻礙了支線機場的發(fā)展。

　　盡管如此，但我們不應因噎廢食。實際上，機場建設與高速公路和高鐵建設相比，具有明顯的投入產出優(yōu)勢。航空運輸業(yè)的帶動作用在經濟社會發(fā)展中產生的綜合效益特別突出。據(jù)國際有關研究機構測算，民航業(yè)投入和產出的比例是18，也就是說，在民航業(yè)中投入的是1，產出的是8，這個8指的就是對整個經濟社會的拉動作用。民航的投入產出比例大，而且見效快。例如，建一座跑道長度為3公里長的機場，周期一般是兩年左右便可發(fā)揮效用，投入額約為3億-5億。在平原地區(qū)，如果修一條3公里的高速公路，投入額一般在3億以上；修一條3公里的高速鐵路，投入額約4.5億左右（高原地區(qū)投入更高）?？梢?，修高速公路或高鐵的投入與建造一個機場的投入大致相當。但3公里的公路或3公里的鐵路在一個地區(qū)經濟社會發(fā)展中發(fā)揮的作用非常有限，而一座機場的建成將會給當?shù)貛沓杀兜漠a出效應。

支線機場明顯促進富民

　　相比之下，民航機場的建設對于平衡區(qū)域發(fā)展，特別是促進邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展具有強大的推動作用。支線機場的發(fā)展對地方經濟具有綜合帶動作用。例如，云南騰沖過去是一個邊陲小縣城，2009年建成的騰沖機場通航，帶動當?shù)芈糜?、商貿、物流等方面經濟增長達56%。騰沖機場曾規(guī)劃到2020年旅客吞吐量達到20萬人次，但運營僅兩年便達到24萬人次，極大地促進了當?shù)亟洕陌l(fā)展。

　　支線機場通航在富民方面也有明顯促進作用。黑龍江漠河是我國最北部的一個縣城，2008年建成機場通航，輻射周邊70公里范圍。據(jù)悉，機場建設前，附近農民一年的收入約3000元。而今，當?shù)鼐用裢ㄟ^農家樂旅游，一天的收入就達3000元。機場對改革開放、吸引外資、促進地方經濟增長有著重要作用。如江蘇淮安機場建成后，兩年時間里吸引62家外資企業(yè)在機場周圍發(fā)展，為當?shù)亟鹑?、商貿、旅游、物流、信息等的發(fā)展起到巨大的推動作用。在現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)劃中，圍繞中小機場形成的產業(yè)集群蘊藏著巨大的利益商機，機場的落成通航與當?shù)亟洕l(fā)展息息相關。如河南省政府正大力支持當?shù)貦C場建設發(fā)展，計劃將其建設成為一個綜合交通樞紐，以帶動當?shù)亟洕酶斓匕l(fā)展。支線機場還在應急救援方面發(fā)揮著不可替代的作用，如玉樹地震造成2698人死亡，270人失蹤。當時如果沒有玉樹機場，救治傷員、輸送搜救人員、運輸物資和藥品等營救活動將異常艱難，我們也將面臨更大的傷亡和損失。

　　2010年，我國擁有支線中小機場128個，機場所屬城市70.3%分布于我國的中西部。若以2008年為基期，并按照民航投入產出比18粗略測算，這些機場運營的正溢出效應對當?shù)谿DP增長的貢獻率達1.3%。綜上可見，民航發(fā)展在直接帶動地區(qū)經濟增長、居民生活改善和精神面貌煥發(fā)等方面的綜合效益不可估量。正如李家祥局長所言，過去是“要想富，先修路”，現(xiàn)在是“要開放，上民航”。

機場發(fā)展離不開政府支持

　　機場是具有公益性、非競爭性特征的公共基礎設施，這就決定了它的發(fā)展離不開中央政府、當?shù)卣兔窈骄值拇罅χС帧?008年，在國家有關部門的支持下，民航局頒布實施了《民航中小機場補貼管理暫行辦法》（民航發(fā)[2009]75號），2009年和2010年又分別對該辦法進行了改進修訂。據(jù)此，“十一五”期間，中小機場獲取補貼達42億元，該辦法的實施很好地支持了中小機場的發(fā)展。民航局作為行業(yè)主管部門，為轉變行業(yè)發(fā)展方式，調整優(yōu)化經濟結構，對中小機場進行補貼，這種補貼不是簡單地、大而化之的補貼。這種補貼實質上是對中小機場的一種以獎代補的激勵政策。各中小機場應借此機遇，努力挖掘自身潛力，改進經營管理，積極創(chuàng)新，提升自身核心競爭力。

　　機場作為公共基礎設施，還具有公益性和收益性的雙重特征。如果只強調收益性，政府不予扶持，很多機場將難以生存和發(fā)展；反之，如果只強調公益性，政府過多扶持，機場就會缺乏積極進取發(fā)展的動力。因此，有關機場定位和體制安排的爭論一直存在。一般認為，規(guī)模以上的機場才是真正的市場競爭主體，目前，我國已有5家大機場實現(xiàn)上市融資，包括首都機場、上海機場、白云機場、深圳機場、廈門空港。但對規(guī)模以下機場又該怎樣定位？體制如何安排？爭議至今未果。在美國，其機場管理體制類似于我國事業(yè)單位，注重機場的公益性，是非盈利機構，沒有機場上市，即使采取合資形式，也只納入機場的一部分業(yè)務。英國機場集團（BAA）曾經是上市公司，現(xiàn)已退市。這些國家對機場合資或上市問題，采取了非常慎重的態(tài)度。阿聯(lián)酋迪拜大力發(fā)展航空業(yè)，并將其作為綜合國力強盛的象征。在新加坡，民航業(yè)是其支柱產業(yè)之一，給當?shù)芈糜?、貿易、金融、經濟等發(fā)展帶來巨大的溢出效益。在香港，民航發(fā)展也極大地推動了當?shù)芈糜螛I(yè)的快速發(fā)展，機場對當?shù)亟洕鲩L的貢獻達7%以上。在機場管理方面，新加坡、香港機場管理機構則不直接經營機場業(yè)務，普遍以特許經營或專營的方式委托給專業(yè)公司經營，機場收取特許經營費以維持盈利。當前，對我國機場發(fā)展有個清晰定位和合理體制安排已迫在眉睫，2009年民航局頒布的《民用機場管理條例》對我國民用機場的定位是公共基礎設施，但公共基礎設施具有雙重特征，很有必要對現(xiàn)有機場定位和體制安排做進一步細化明確。同時，以上國家或地區(qū)對本國或本地區(qū)機場的管理模式也給我們提供了很好的學習借鑒。

　　（作者單位：民航局財務司）