民航時(shí)刻管理辦法4月1日實(shí)施

航班時(shí)刻改革圖變

時(shí)代周報(bào)記者 吳平 發(fā)自廣州

南航機(jī)長(zhǎng)王亮坐在空客飛機(jī)的駕駛艙里，等待起飛的指令。如果一切順利，飛機(jī)下午從廣州白云機(jī)場(chǎng)(16.170, 0.00, 0.00%)起飛，傍晚就能抵達(dá)北京首都機(jī)場(chǎng)。

擁有多家航空公司工作經(jīng)歷，駕齡十幾年的“老司機(jī)”王亮明顯感覺到起飛前的等待時(shí)間變短了。

民航業(yè)反腐風(fēng)暴之后，中國(guó)民航局陸續(xù)發(fā)布政策。2017年9月發(fā)布的《關(guān)于把控運(yùn)行總量調(diào)整航班結(jié)構(gòu)，提升航班正點(diǎn)率的若干政策措施》，被市場(chǎng)視為民航供給側(cè)改革開啟;僅3個(gè)月后，2017年12月，民航局會(huì)同國(guó)家發(fā)改委發(fā)布進(jìn)一步推動(dòng)民航國(guó)內(nèi)航線運(yùn)價(jià)改革的通知，宣布進(jìn)一步放開政府管控價(jià)格以及對(duì)機(jī)票和航空公司盈利的束縛;2018年2月，民航局又發(fā)布《民航航班時(shí)刻管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)航班時(shí)刻分配規(guī)則作出深刻變革。

在管理層政策推動(dòng)下，民航業(yè)正急劇變化。

時(shí)刻就是印鈔機(jī)

如果說時(shí)間就是金錢，那么航班時(shí)刻就是印鈔機(jī)。在商務(wù)人士往來頻繁的廣州至北京航線上，只要能拿到兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的起飛時(shí)刻和落地時(shí)刻以及航線運(yùn)營(yíng)權(quán)，就意味著每年穩(wěn)賺數(shù)個(gè)億的利潤(rùn)。而由于時(shí)間段好，相比于夜里起飛或者早晨起飛的，折扣更少、價(jià)格更貴，王亮執(zhí)飛的下午航班時(shí)刻就更金貴。

根據(jù)字面的解釋，航班時(shí)刻指的是向航空公司某一航班分配的，在某一機(jī)場(chǎng)的某一特定日期的到達(dá)或者起飛的時(shí)刻，旅客們根據(jù)查詢到的起飛時(shí)間和預(yù)計(jì)到達(dá)時(shí)間，選擇以相應(yīng)的價(jià)格購(gòu)買機(jī)票。

作為航空公司爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻永遠(yuǎn)都是稀缺資源，尤其是人流最旺的時(shí)刻。

透過舷窗，王亮望向跑道上一架架正在起飛和排隊(duì)等待起飛的飛機(jī)，計(jì)算著時(shí)間。白云機(jī)場(chǎng)有3條跑道，根據(jù)民航局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年高峰期，每個(gè)小時(shí)起降的航班數(shù)量是71架次，簡(jiǎn)單平均計(jì)算，每條跑道每小時(shí)起降數(shù)量是23架次，也就是大概2.6分鐘一架。同期，國(guó)內(nèi)比白云機(jī)場(chǎng)更繁忙的，只有首都機(jī)場(chǎng)88架次、浦東機(jī)場(chǎng)76架次。

每個(gè)小時(shí)71架次，每天工作按照17小時(shí)計(jì)算，每天可起降1207架次。這意味著，這是白云機(jī)場(chǎng)3條跑道最大的接待能力，再疊加考慮航站樓登機(jī)口數(shù)量有限帶來的接待瓶頸，就形成了白云機(jī)場(chǎng)每天最多可調(diào)配的航班時(shí)刻池。

拿時(shí)刻需要復(fù)雜的計(jì)算，有時(shí)候即便拿到時(shí)刻，也未必一定能連接成航線。

“在某個(gè)機(jī)場(chǎng)拿到起飛時(shí)刻，如果航程2個(gè)小時(shí)，就要求必須在降落機(jī)場(chǎng)拿到剛好間隔2個(gè)小時(shí)的對(duì)應(yīng)時(shí)刻，否則這條航線很難恰好連接上。”王亮對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說，“總不能一直在天上待著等時(shí)間呀。”

航空公司只能尋找其他竅門。

民航局在2004年5月8日發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格航班運(yùn)行時(shí)刻管理的通知》中寫道：“夏秋季航班換季運(yùn)行以來，有的航空公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變航班運(yùn)行時(shí)刻，不按照批準(zhǔn)的時(shí)刻運(yùn)行。更為嚴(yán)重的是，個(gè)別航空公司編造種種理由，謊報(bào)航班延誤原因，使部分航班跨越了零點(diǎn)飛行，這種行為嚴(yán)重違反民航局規(guī)定，擾亂了正常的空中交通秩序，危及了飛行安全，影響了航班正常。”

2016年，民航局下發(fā)開展濫用航班時(shí)刻專項(xiàng)整治的通知，寫道：“雖然民航局已經(jīng)部署了航班時(shí)刻整治工作，但濫用航班時(shí)刻現(xiàn)象仍然不同程度存在……向社會(huì)公眾公布的航班起飛時(shí)間，與獲得的航班時(shí)刻不一致;非因不可抗力，故意提前或者延后組織飛行等。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011-2016年，全國(guó)航空公司平均航班正常率，從77.2%下降到2015年的68.33%，之后再回升到2016年底的76.76%。

有趣的是，從其原因統(tǒng)計(jì)來看，航空公司原因的占比，從37.1%驟然下降到9.54%;機(jī)場(chǎng)流量控制的原因，也從27.5%驟然下降到8.24%;而天氣原因，卻從20%飆升到56.52%。

分配權(quán)集中

目前，大部分航班時(shí)刻由民航局“協(xié)調(diào)”，在航班時(shí)刻分配方面，民航局掌握著最終的決定權(quán)。

航班時(shí)刻協(xié)調(diào)會(huì)是航空公司每年最重視的會(huì)議之一，由民航局組織召開。每當(dāng)會(huì)議召開，主要機(jī)場(chǎng)、航空公司、民航局的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)被聚集到一起，進(jìn)行連續(xù)幾天的封閉式談判。機(jī)場(chǎng)方面統(tǒng)計(jì)出下個(gè)航季將要釋放的所有時(shí)刻，航空公司多是有備而來，根據(jù)航線計(jì)劃，向各個(gè)機(jī)場(chǎng)要時(shí)刻。

“數(shù)據(jù)繁瑣，工作量極其巨大，有的由航空公司私下交換，有的由民航局做分配。”王亮對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說，“相對(duì)來說，由大航空公司壟斷。”

那么，全國(guó)有哪些機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻是由民航局或地方管理局來負(fù)責(zé)分配的?

根據(jù)2009年12月27日民航局運(yùn)輸司發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》，北上廣三大城市的四個(gè)機(jī)場(chǎng)，由民航局直接負(fù)責(zé)，其余機(jī)場(chǎng)由地方局負(fù)責(zé)。

具體為，“民航局和民航地區(qū)管理局，成立航空運(yùn)輸委員會(huì)，對(duì)航權(quán)、航班和時(shí)刻，實(shí)行集體審批許可……民航局負(fù)責(zé)北京、上海、廣州三大城市四個(gè)機(jī)場(chǎng)的航權(quán)和航班審批許可，其余機(jī)場(chǎng)由相關(guān)地區(qū)管理局負(fù)責(zé)”。

另外，全國(guó)有21個(gè)機(jī)場(chǎng)被界定為“主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)”，包括首都、虹橋、浦東、廣州、南京、昆明、深圳等，這些機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻需求已經(jīng)超過其容納能力，調(diào)整余地很小;另外還有大量輔協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)，指的是時(shí)刻需求已經(jīng)接近其容納能力，但是尚有調(diào)整余力。

在主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)，航班時(shí)刻實(shí)行協(xié)調(diào)分配的管理模式。

雖然我國(guó)的機(jī)場(chǎng)數(shù)量超過200個(gè)，但80%的旅客吞吐量集中在前28個(gè)機(jī)場(chǎng)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，我國(guó)有10個(gè)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量超過3000萬，其合計(jì)旅客吞吐量占全國(guó)總量的48.7%，旅客吞吐量超過1000萬的機(jī)場(chǎng)有18個(gè)，其占全國(guó)總量為30.4%，兩者合計(jì)運(yùn)送了全國(guó)80%左右的旅客。

2016年，首都機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻，國(guó)航獲得的分配最多，占比達(dá)到40.9%;東航在浦東機(jī)場(chǎng)、虹橋機(jī)場(chǎng)分配最多，占比分別為33.8%、50.7%;白云機(jī)場(chǎng)時(shí)刻分配最多的則是南航，為50.1%。

“此前的分配原則，基本是民航局主觀決定，這樣的權(quán)力，滋生腐敗是必然結(jié)果。”王亮對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說。

2015年7月，中央第十二巡視組進(jìn)駐中國(guó)民用航空局，開展專項(xiàng)巡視。同年10月17日，中央第十二巡視組組長(zhǎng)王懷臣等，向時(shí)任民航局黨組書記、局長(zhǎng)李家祥反饋了專項(xiàng)巡視情況。

反饋的措辭極其嚴(yán)厲：一些部門圍繞航線航班時(shí)刻搞權(quán)力尋租，相關(guān)人員利用審批資源收受巨額賄賂，向特定關(guān)系航空公司進(jìn)行利益輸送，行業(yè)性腐敗問題嚴(yán)重……

此后，民航系統(tǒng)多位高官要員落馬，大部分都是因航班時(shí)刻惹的禍，其中包括原民航局空管局局長(zhǎng)助理劉德華、原民航局運(yùn)輸司處長(zhǎng)魏洪、原民航局華北地區(qū)局黨委書記趙煥光以及原民航局黨組成員、副局長(zhǎng)夏興華等。

實(shí)際上，在反腐風(fēng)暴之前，針對(duì)時(shí)刻管理，民航局也在不斷發(fā)布文件進(jìn)行規(guī)范。

早在2004年，民航局就發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格航班運(yùn)行時(shí)刻管理的通知》，明確提出，禁止航空公司不按照批準(zhǔn)的時(shí)刻運(yùn)行，或擅自改變航班運(yùn)行時(shí)刻;2008年9月，民航局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)民航航班時(shí)刻管理暫行辦法的通知》，1年后的2009年12月27日，又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好航權(quán)航班和時(shí)刻管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)“審批許可堅(jiān)持公正、公開、透明和公平的原則”，并且“停止繁忙機(jī)場(chǎng)一月一批的非定期航班計(jì)劃，并根據(jù)各機(jī)場(chǎng)容量的實(shí)際情況，將非定期航班納入定期的航班序列”;2015年10月，民航局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范航線航班時(shí)刻管理維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的通知》，再次強(qiáng)調(diào)，“定期公開可用航權(quán)、時(shí)刻資源情況和分配使用情況”，“確保航線航班審批及時(shí)刻資源分配公開、公正、透明……完善社會(huì)監(jiān)督，對(duì)外公布舉報(bào)電話……主動(dòng)接受監(jiān)督”等。

分配趨于透明

2018年2月24日，民航局印發(fā)了《民航航班時(shí)刻管理辦法》，并確定于4月1日開始正式實(shí)施。

“這一改革方案相比之前的更加科學(xué)，也更加明確，把時(shí)刻分配從民航局的主觀分配，改變?yōu)榘凑沾蚍址峙?，相比更加公平?rdquo;王亮對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說道。

根據(jù)《辦法》，航班時(shí)刻管理的基本規(guī)則是：主協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)實(shí)施24小時(shí)全時(shí)段行政分配，輔助機(jī)場(chǎng)在協(xié)調(diào)時(shí)段的運(yùn)營(yíng)，實(shí)行行政分配;航班時(shí)刻只分配給航空承運(yùn)人，并且按照周的特定運(yùn)營(yíng)日進(jìn)行配置和考核;核心規(guī)則是歷史優(yōu)先權(quán)。

每年7月中旬和11月中旬，民航地區(qū)管理局航班時(shí)刻管理部門應(yīng)當(dāng)公布國(guó)內(nèi)時(shí)刻池，并于每年8月份、12月份，接受航空承運(yùn)人的冬航季、翌年夏航季航班時(shí)刻申請(qǐng)。

屆時(shí)，航班時(shí)刻管理部門，應(yīng)該把所有可供配置的航班時(shí)刻，例如航班時(shí)刻池、航班時(shí)刻池內(nèi)的航班時(shí)刻以及屬于初級(jí)市場(chǎng)航班時(shí)刻，實(shí)行行政化配置。

那么，如何分配?

根據(jù)歷史優(yōu)先權(quán)原則。

“也就是原有的歷史航班時(shí)刻，按照繼承關(guān)系，只要航空公司沒有出大差錯(cuò)，就還是歸其所有;同時(shí)，由于高峰小時(shí)起降架次數(shù)量不斷提高，航站樓跑道不斷擴(kuò)建，機(jī)場(chǎng)每航季都在不斷新增航班時(shí)刻，對(duì)于新增的航班時(shí)刻，由大家打分決定歸屬。”

具體劃分為4個(gè)優(yōu)先級(jí)：第一優(yōu)先權(quán)為具有歷史優(yōu)先權(quán)資格的航班時(shí)刻;第二優(yōu)先權(quán)為歷史航班時(shí)刻調(diào)整的;第三優(yōu)先權(quán)為新進(jìn)入航空承運(yùn)人;第四優(yōu)先權(quán)為在位航空承運(yùn)人。

“第二優(yōu)先權(quán)是指，航空公司的歷史航班時(shí)刻不好，想換成好的，可以優(yōu)先;第三、第四優(yōu)先權(quán)是指，當(dāng)出現(xiàn)新增時(shí)刻的時(shí)候，由新進(jìn)入航空公司和在位航空公司進(jìn)行打分排名。

分?jǐn)?shù)是“航空公司時(shí)刻配置基數(shù)”與“航班時(shí)刻效能配置系數(shù)”兩者的乘積。其中包含眾多指標(biāo)及權(quán)重，包括航班時(shí)刻執(zhí)行率、航班正點(diǎn)率記錄、航空安全監(jiān)管記錄、濫用航班時(shí)刻記錄、航線通達(dá)性、航線公平有序競(jìng)爭(zhēng)性等。

“這樣的規(guī)則明確，也就是說，如果我符合條件，就沒有理由拿不到航線，并且對(duì)新進(jìn)入航空公司更有利。這與此前的規(guī)則相比是重大變化。之前，雖然南航2011年就買到了空客380，想要飛北京始發(fā)的國(guó)際航線，但到了2015年，南航已經(jīng)買了5架空客380，但北京始發(fā)的國(guó)際航線卻還是拿不到。”王亮對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說道。

根據(jù)《辦法》第三十二條，時(shí)刻池中20%-50%的航班時(shí)刻，應(yīng)該優(yōu)先配置給新進(jìn)入的航空承運(yùn)人。

此辦法的另外兩個(gè)亮點(diǎn)為，明確了航班時(shí)刻次級(jí)市場(chǎng)，以及增加了對(duì)貨郵飛機(jī)的時(shí)刻協(xié)調(diào)配置。

時(shí)刻池中的時(shí)刻被分配之后，就進(jìn)入時(shí)刻庫，根據(jù)《辦法》第二十八條，同一類別時(shí)刻庫內(nèi)的時(shí)刻，可以進(jìn)行航班時(shí)刻交換、轉(zhuǎn)讓和共同經(jīng)營(yíng)。

而對(duì)于貨郵飛機(jī)，此前原則上只安排在零點(diǎn)之后，但根據(jù)《辦法》第二十一條，貨郵飛機(jī)，早6-8點(diǎn)可安排進(jìn)港時(shí)刻，晚10-12點(diǎn)可安排出港時(shí)刻。